Blogg: Liikanen-rapporten och förslaget för resolutionsramverk – 10 år senare
Det är nu ett decennium sedan Liikanen rapporten publicerades. Trots att förslaget på strukturell reform i banksektorn inte implementerades i EU kan man hitta många av idéerna som högnivåexpertgruppen presenterade i andra lagstiftningsinitiativ. Uppgiften att bedöma behovet av att separera affärsområden, juridiska enheter eller tillgångar och skulder för att möjliggöra krishantering i alla banker är nu i resolutionsmyndigheternas händer.
Förslag för strukturell reform i banksektorn
I Liikanen-rapporten som publicerades i oktober 2012 presenterades det arbete som utförts av en högnivåexpertgrupp som på uppdrag av kommissionär Michel Barnier skulle bedöma behovet av en strukturell reform i banksektorn. Gruppens ordförande var tidigare chefdirektören för Finlands Bank, Erkki Liikanen. (1) Högnivåexpertgruppens tankar strukturerades utgående från två olika tillvägagångssätt. Det första var baserat på uppfattningen att resolutionsmyndigheter kommer att fatta de nödvändiga tuffa besluten för att säkerställa möjligheten till resolution baserat på den bedömning som gjorts under den årliga resolutionsplaneringsprocessen. Därför skulle man inte behöva ta i bruk en universallösning på förhand, vilket möjligen kunde minska bankverksamhetsmodellernas mångfald. Det andra såg att det fanns behov av att separera betydande handelsverksamhet på förhand, för att göra resolution hanterbar under kristid. Detta skulle också minska smittorisken inom stora banker med flera affärsområden och göra banken lättare att styra, övervaka och kontrollera och således ytterligen minska möjligheterna till överdriven risktagning.
Det slutliga förslaget till strukturell reform är en kombination av de två tillvägagångssätten. (2) Handel för egen räkning och annan högriskhandel skulle separeras från de samhälleligt viktigaste delarna inlåning och utlåning samtidigt som bankspecifika karakteristika skulle tas i beaktande genom att göra ytterligare separering av till exempel marknadsgarantiverksamhet villkorligt av återhämtnings- och resolutionsplanernas trovärdighet. Separeringen skulle göras inom koncernen med hjälp av juridiska och operationella gränser, vilket betyder att man erkände den universalbanksmodellens fördelar. Genomförandet av den föreslagna strukturella reformen skulle vara obligatoriskt endast för banker med betydande handelsaktivitet.
År 2018 drog EU kommissionen tillbaka lagstiftningsförslaget för strukturell reform i banksektorn (3) som baserade sig på högnivågruppens arbete. Medan högnivåexpertgruppen arbetade på sina förslag, presenterade kommissionen förlaget till direktivet om återhämtning och resolution (BRRD). Samtidigt begärde Europeiska rådet en vägkarta för att skapa bankunionen. BRRD antogs våren 2014, emedan förordningen för den gemensamma resolutionsmekanismen (SRMR), med vilken den andra pelaren i bankunionen skapades, antogs i juli 2014. Den gemensamma resolutionsmyndigheten (SRB) med ansvar för de betydande instituten i bankunionen och de nationella resolutionsmyndigheterna (som inkluderar Verket för finansiell stabilitet i Finland, RVV) med ansvar för de mindre betydande instituten etablerades 2015. Nu är det upp till oss resolutionsmyndigheter att visa att vi vid behov kan fatta de svåra besluten på basis av en bankspecifik bedömning i linje med det första tillvägagångssättet i Liikanen-rapporten.
Bedömning av möjlighet till resolution i stället för separering av verksamhet på förhand
Sedan 2015 har EU:s resolutionsmyndigheter haft mandat att kräva att bankerna gör betydande förändringar för att möjliggöra resolution. SRB arbetar i nära samarbete med bankerna för att före slutet på 2023 säkerställa möjligheten till resolution av de betydande instituten inom dess mandat. (4) På samma sätt och med samma tidsfrist (5) arbetar RVV och andra nationella resolutionsmyndigheter med mindre betydande institut för att säkerställa möjligheten till resolution av dem för vilka resolution förutses. (6)
Säkerställandet av möjlighet till resolution är en komplex uppgift som berör nästan alla delar av en bank. Frågeställningarna är grupperade enligt sju dimensioner: förvaltning, förlusttäcknings- och rekapitaliseringskapacitet, likviditet och finansiering vid resolution, operationell kontinuitet och tillgång till finansmarknadsinfrastrukturtjänster, informationssystem och datakrav, kommunikation samt separerbarhet och omstrukturering. Av dessa påminner separerbarhet och omstrukturering – som omfattar behovet att driva organisatoriska ändringar eller delning av tillgångar och skulder på förhand för att säkerställa möjlighet till resolution – mest om den strukturella reformen i banksektorn som föreslås i Liikanen-rapporten.
Säkerställandet av separerbarhet är mest relevant för banker för vilka försäljning av affärsverksamhet verktyget förutses i den prefererade eller alternativa strategin samt att det skulle innebära partiella överföringar av tillgångar och skulder. SRB väntar sig att betydande institut före slutet av 2023 gör en separerbarhetsanalys och utarbetar ett plan för hur separeringen skulle göras i praktiken. (7) Detta kommer att ge resolutionsmyndigheter tillräcklig flexibilitet för att t.ex. överföra vissa delar av en bank i kris till en potentiell köpare, överföra nödlidande lån till ett egendomsförvaltningsbolag, dvs. en skräpbank, och överföra relativt friska delar till en brobank för att vänta på en lämplig köpare.
Trots att den prefererade resolutionsstrategin för många banker innebär nedskrivning och konvertering av skulder (bail-in), behövs det insikter om möjligheten att separera affärsområden eller tillgångsklasser. Bail-in åtföljs av en omstrukturering av banken för att säkerställa att den har en sund affärsmodell i fortsättningen. Det är bankens uppgift att göra ett utkast till en omstruktureringsplan för verksamheten efter att den har försatts i resolution. SRB förutsätter att betydande institut redan vid slutet av 2022 visar behövlig omstrukturerings- och omorganiseringsförmåga för att genomföra verksamhetens omorganiseringsplan. Banker med betydande handelslageraktiviteter har redan vidtagit åtgärder för att säkerställa att handelsaktiviteterna kan avvecklas vid resolution på ett ordnat sätt. RVV förutsätter att de mindre betydande instituten gör framsteg på detta område före slutet av 2023.
Om en bank inte gör tillräckliga framsteg och om förberedelserna som säkerställer att juridiska enheter, affärsområden eller tillgångar och skulder kan separeras med kort varsel inte är trovärdiga, kommer SRB eller någon av de nationella resolutionsmyndigheterna att fatta beslut som kräver att banken avlägsnar det identifierade väsentliga hindret. Till stöd för ett sådant påträngande beslut övervakar SRB noggrant bankernas framsteg som en del av den årliga planeringscykeln.
Variationer av strukturell förändring i banker
Till dags dato har vi inte i EU sett strukturell separering av traditionell bankverksamhet och annan bankverksamhet så som den skissad av högnivåexpertgruppen. (8) Men vi har sett andra strukturella ändringar. I Irland har resolutionsmyndigheterna bett de största bankerna skapa holdingbolag, från vilka nedskrivningsbar skuld skall utfärdas. På detta sätt separerar man denna verksamhet från operativa enheter för att underlätta nedskrivning och konvertering av skulder. Vi har också sett filialisering av verksamhet. Detta förbättrar möjligheten till resolution genom att underlätta genomförandet av en resolutionsstrategi, där resolutionsåtgärderna förväntas riktas till en enhet, dvs. på det konsoliderande moderbolagets nivå. Denna trend som kan ses i de nordiska länderna har emellertid drivits snarare av bankernas affärsbeslut än myndigheternas ingripande.
I framtiden kommer vi kanske att se en separation av traditionell bankverksamhet från annan bankverksamhet, antingen för att säkerställa möjlighet till resolution på förhand eller genomförd under resolution. Resolutionsmyndigheter bedömer ofta att de ekonomiska funktionerna inlåning och betalningssystemtjänster är kritiska eftersom kunder inte kan vara utan dessa banktjänster under en längre tid. Utlåning till företag är avgörande för den reala ekonomin. En frisk låneportfölj gör också banken mer attraktivt för en potentiell köpare. Om den attraktiva låneportföljen innehåller bolån och banken använder dessa i pooler som möjliggör utfärdandet av säkerställda obligationer, måste finansiering av den här typen inkluderas i det paket som ska separeras. Om man på förhand separerar till exempel värdepappershandel och kapitalförvaltning som ett annat paket så att de kan säljas till en köpare som kanske hittar synergier eller förbereder sig för att separera nödlidande lån och överföra dem till ett egendomsförvaltningsbolag kunde detta mycket väl underlätta resolutionsmyndigheternas arbete under resolutionens hektiska timmar.
Men vi kanske också kommer att se andra variationer av sätt att genomföra strukturella förändringar i banker. I vissa banker kan resolutionsmyndigheter anse att banken ska styras till att centralisera verksamhet för att stöda en resolutionsstrategi, där resolutionsåtgärderna riktas till moderbolaget. I andra banker är det kanske nyttigt att stärka olika undergruppers självständighet enligt t.ex. geografiska gränser för att underlätta implementeringen av en strategi, där resolutionsåtgärderna riktas till flera än en enhet och inte enbart till moderbolaget. I vissa banker kan organisatoriska ändringar gällande stödfunktioner behövas för att säkerställa den operativa kontinuiteten för kritiska ekonomiska funktioner.
Slutligen
Vi har kommit en lång väg vad beträffar möjliggörande av bankresolution, vilket minskar den implicita statsgarantin för banker som tidigare betraktades som för stora att falla. Höjningen i kreditvärderingar är mindre än före finanskrisen år 2008, kreditvärderingsinstitut antar att offentliga medel inte kommer att användas i de flesta europeiska länder vid bankfallissemang och prissättningen av bankfinansiering beror på sannolikheten för insolvens, eller närmare bestämt, på sannolikheten för att skuldnedskrivningen och konverteringen når en särskild skuldklass.
SRB:s sammanfattning om utvecklingen mot möjligheten till resolution som publicerades i juli 2022 visar också att vi har kommit ganska långt i möjliggörande av bankresolution. (9) Det finns ändå fortfarande en hel del arbete att göra. När den utsatta tidsfristen slutet av år 2023 närmar sig, kommer vi förmodligen att se konkreta förändringar inom banksektorn pådrivna av resolutionsmyndigheternas bedömning. Vi är redo att fatta de tuffa beslut som krävs.
Chefsekonom Hanna Westman, assistent till ordföranden för högnivåexpertgruppen vid tidpunkten
--------------------
1) Liikanen rapporten https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/liikanen-report-02102012_en.pdf
2) Högnivåexpertgruppen gav också rekommendationer relaterade till nedskrivnings- och konverterbara skuldeinstrument, kapitalkrav för handelsverksamhet och bolån samt styrning och kontroll av banker. Rekommendationerna relaterade till skuldeinstrument som kan skrivas ner eller konverteras är inkluderade i resolutionsramverket. En ny klass har introducerats i kredithierarkin år 2018 genom förändring i lagstiftningen. Så kallad Senior Non-Preferred (SNP) skuld skulle bära förluster efter kapitalbasen men före osäkrad skuld. De största bankerna skall hela tiden hålla en minimum mängd av subordinerad skuld i balansräkningen. Korsägande av så kallade Total Loss Absorption Capital (TLAC) instrument är redan förhindrat för de globalt systemviktiga bankerna (G-SII), medan den Europeiska Bankmyndigheten EBA för tillfället utreder hur utbrett korsägande är mellan andra banker. Resolutionsmyndigheter beaktar inverkan av nedskrivning och konvertering på investerare och den möjliga smittorisken därav i sin bedömning av resolutionsförfarandets allmänintresse. Myndigheterna har möjlighet att diskretionärt exkludera skulder från nedskrivning och konvertering för att undvika hot mot den finansiella stabiliteten. Utvecklingen vad beträffar högnivå expertgruppens andra rekommendationer kan hittas i andra lagstiftningsinitiativ. Kapitalkraven för handelsverksamhet har reviderats, makrotillsynsåtgärder har gjorts för att minska riskerna från bolån, medan styrning och kontroll av banker är under striktare uppsikt av tillsynsmyndigheterna, speciellt i och med att den gemensamma tillsynsmyndigheten (SSM) etablerades 2014.
3) Strukturell reform i EU banksektorn https://finance.ec.europa.eu/banking-and-banking-union/banking-regulation/structural-reform-eu-banking-sector_en
4) SRB:s förväntningar på bankerna https://www.srb.europa.eu/en/content/expectations-banks
5) EBA riktlinjer för att möjliggöra resolution https://www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files/document_library/Publications/Guidelines/2022/EBA-GL-2022-01%20Guidelines%20on%20resolvability/1025905/Final%20Report%20on%20Guidelines%20on%20improving%20resolvability%20for%20institutions%20and%20resolution%20authorities%20%282%29.pdf
6) I bankunionen förutses resolution snarare än konkurs för ca 60 mindre betydande institut, som de nationella resolutionsmyndigheterna ansvarar för.
7) SRB operativa riktlinjer för separerbarhet vid användning av verktyg som innebär partiell överföring, oktober 2021 https://www.srb.europa.eu/en/content/srb-publishes-guidance-separability-banks-time-crisis
8) Man höll på att implementera strukturella reformer i USA, där handel för egen räkning skulle separeras enligt regeln som fått namnet av den tidigare centralbankschefen Paul Volcker, och i Storbritannien, där traditionell bankverksamhet på hemmamarknaden skulle separeras från utländsk verksamhet på basen av förslag av arbetsgruppen som leddes av Sir John Vickers.
9) SRB pressmeddelande 7.7.2022 https://www.srb.europa.eu/en/content/srb-publishes-resolvability-assessment-and-heat-map
