Blogi: Liikasen raportti ja ehdotus kriisinratkaisukehikosta – 10 vuotta myöhemmin
Liikasen raportin julkistamisesta on nyt kulunut vuosikymmen. Vaikka ehdotusta rakenteellisista muutoksista pankkisektorilla ei implementoitu EU:ssa, moni korkean tason asiantuntijatyöryhmän esittämä idea on löydettävissä muista sääntelyhankkeista. Tehtävä arvioida tarvetta eriyttää pankkien liiketoiminta-alueita, juridisia entiteettejä tai varoja ja velkoja niiden kriisinratkaisun toteutettavuuden varmistamiseksi on nyt kriisinratkaisuviranomaisten käsissä.
Ehdotuksia pankkisektorin rakenteelliseksi uudistukseksi
Lokakuussa 2012 julkaistussa Liikasen raportissa kuvattiin komissaari Michel Barnierin asettaman korkean tason asiantuntijaryhmän työtä. Ryhmän tavoite oli arvioida pankkisektorin rakenteellisten uudistusten tarvetta ja sen puheenjohtajana toimi entinen Suomen Pankin pääjohtaja Erkki Liikanen. (1) Korkean tason asiantuntijaryhmän raportti rakentui kahdelle eri lähestymistavalle. Ensimmäinen lähestymistapa perustui ajatukselle, että kriisinratkaisuviranomaiset tekevät tarvittavat kovat päätökset pankin purettavuuden varmistamiseksi vuotuisen kriisinratkaisusuunnittelun aikana tehdyn arvion pohjalta. Tästä syystä ei tarvittaisi etukäteen toteutettavaa, kaikille pankeille samanlaista rakenteellista uudistusta, joka mahdollisesti vähentäisi pankkiliiketoimintamallien moninaisuutta. Toisessa lähestymistavassa nähtiin tarpeelliseksi etukäteen eriyttää merkittävä kaupankäyntitoiminta, jotta kriisinratkaisu olisi hallittavissa kriisiaikana. Tämä myös vähentäisi tartuntariskiä suurten ja monella liiketoiminta-alueella toimivien pankkien sisällä ja helpottaisi pankin johtamista, valvomista ja seurantaa, mikä edelleen vähentäisi tilaa liialliseen riskinottoon.
Lopullinen ehdotus rakenteellisestä uudistuksesta on kahden lähestymistavan yhdistelmä. (2) Kaupankäynti omaan lukuun ja muu korkean riskin kaupankäynti tuli eriyttää yhteiskunnallisesti elintärkeimmistä osista talletusten vastaanottamista ja lainauksesta, kun taas pankkitason erityispiirteet tuli ottaa huomioon asettamalla pidemmälle menevän, esimerkiksi markkinatakaustoiminnan eriyttämisen ehdoksi elvytys- ja kriisinratkaisusuunnitelmien uskottavuus. Eriyttäminen tuli tehdä konsernin sisällä oikeudellisten ja toiminnallisten rajojen avulla, mikä merkitsi, että yleispankkimallin hyödyt tunnustettiin. Ehdotetun rakenteellisen uudistuksen täytäntöönpanon tuli olla pakollista vain sellaisille pankeille, joilla oli merkittävää kaupankäyntitoimintaa.
EU:n komissio veti vuonna 2018 pois korkean tason asiantuntijaryhmän työn pohjalta laaditun pankkien rakenteellista uudistusta koskevan lainsäädäntöehdotuksen. (3) Kun korkean tason asiantuntijaryhmä laati ehdotuksiaan, komissio teki ehdotuksensa pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviksi (BRRD). Samaan aikaan Eurooppaneuvosto pyysi etenemissuunnitelmaa pankkiunionin luomiseksi. BRRD hyväksyttiin keväällä 2014, kun taas yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus (SRMR), joka luo pankkiunionin toisen pilarin, hyväksyttiin heinäkuussa 2014. Vuonna 2015 perustettiin Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (SRB), joka vastaa niin sanottujen merkittävien laitosten kriisinratkaisusta pankkiunionin tasolla sekä kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset (mukaan lukien Suomessa Rahoitusvakausvirasto), jotka vastaavat vähemmän merkittävien laitosten kriisinratkaisusta. Nyt on meidän kriisinratkaisuviranomaisten asiana osoittaa, että pystymme tarvittaessa tekemään Liikasen raportin ensimmäisen lähestymistavan mukaisiin suuntaviivoihin perustuvia kovia päätöksiä purettavuuden esteiden poistamiseksi.
Purkamismahdollisuuksien arviointi etukäteen tapahtuvan toimintojen eriyttämisen sijaan
Vuodesta 2015 lukien EU:n kriisinratkaisuviranomaisille on annettu mandaatti vaatia pankeilta merkittäviä muutoksia kriisinratkaisun toteutettavuuden varmistamiseksi. SRB toimii tiiviissä yhteistyössä pankkien kanssa sen varmistamiseksi, että sen vastuulla olevat merkittävät laitokset ovat purettavissa vuoden 2023 loppuun mennessä. (4) Samalla tavoin ja samalla aikataululla (5) RVV ja muut kansalliset kriisinratkaisuvirastot toimivat yhdessä vähemmän merkittävien laitosten kanssa varmistaakseen, että ne laitokset, joille ennakoidaan kriisinratkaisua, ovat purettavissa. (6)
Purkamismahdollisuuden varmistaminen on monimutkainen tehtävä, joka koskettaa miltei kaikkia pankin osia. Kysymykset on ryhmitelty seitsemän ulottuvuuden mukaan: hallintojärjestelmä, tappionsieto- ja pääomituskyky, maksuvalmius ja rahoitus kriisinratkaisussa, toiminnallinen jatkuvuus ja pääsy rahoitusmarkkinoiden infrastruktuuriin, tietojärjestelmät ja datavaatimukset, viestintä sekä eriytettävyys ja uudelleenjärjestely. Näistä eriytettävyys ja uudelleenjärjestely, jotka kattavat tarpeen edistää organisatorisia muutoksia tai eriyttää varoja ja velkoja etukäteen purkamismahdollisuuden varmistamiseksi, muistuttavat eniten Liikasen raportissa esitettyä pankkien rakenteellista uudistusta.
Eriytettävyyden varmistaminen on relevanteinta pankeille, joille ensisijaisessa tai vaihtoehtoisessa kriisinratkaisustrategiassa lasketaan liiketoiminnan myynti -välineen varaan, mikä merkitsisi varojen ja velkojen osittaista siirtoa. SRB odottaa merkittävien laitosten tekevän vuoden 2023 loppuun mennessä eriytettävyysanalyysin ja laativan käsikirjan, jossa kuvaillaan, miten eriyttäminen käytännössä tehtäisiin. (7) Tämä antaa kriisinratkaisuviranomaisille riittävät joustomahdollisuudet esimerkiksi siirtää tietyt osat ongelmapankista potentiaaliselle ostajalle, siirtää järjestämättömät lainat erilliseen omaisuudenhoitoyhtiöön, so. roskapankkiin, ja siirtää suhteellisen terveet osat siltapankkiin odottamaan sopivaa ostajaa.
Vaikka ensisijainen kriisinratkaisustrategia merkitseekin monille pankeille velkakirjojen arvon alaskirjausta ja muuntamista (bail-in), ymmärrys liiketoiminta-alueiden tai omaisuusluokkien eriyttämisen mahdollisuudesta ovat tarpeen. Bail-in:sta seuraa pankin uudelleenjärjestely sen varmistamiseksi, että sillä on jatkossa terve liiketoimintamalli. Pankin tehtävänä on laatia kriisinratkaisun jälkeinen liiketoiminnan tervehdyttämissuunnitelma. SRB odottaa, että merkittävät laitokset jo vuoden 2022 loppuun mennessä osoittavat tarvittavaa uudelleenjärjestely- ja tervehdyttämiskykyä liiketoiminnan tervehdyttämissuunnitelman toimeenpanemiseksi. Pankit, joilla on merkittävää kaupankäyntitoimintaa, ovat jo ryhtyneet toimenpiteisiin varmistaakseen, että kaupankäyntitoiminnot voidaan ajaa hallitusti alas kriisinratkaisun yhteydessä. RVV odottaa, että vähemmän merkittävät laitokset etenevät tällä alueella vuoden 2023 loppuun mennessä.
Mikäli jokin pankki ei edisty riittävästi, eivätkä valmistelut, joilla varmistetaan, että juridinen entiteetti, liiketoiminta-alueet tai varat ja velat voidaan eriyttää lyhyellä varoitusajalla, ole uskottavia, SRB tai jokin kansallinen kriisinratkaisuviranomainen tekee päätökset, jotka vaativat pankkia poistamaan tunnistetun olennaisen esteen. Tukeakseen tällaista päätöstä, joka vaikuttaa merkittävästi pankin toimintaan, SRB seuraa tiiviisti pankkien etenemistä osana vuotuista kriisinratkaisunsuunnittelusykliä.
Vaihtoehtoja pankkien rakenteellisista muutoksista
Toistaiseksi emme ole nähneet perinteisen pankkitoiminnan ja muun pankkitoiminnan eriyttämistä EU:ssa korkean tason asiantuntijaryhmän kaavailemalla tavalla. (8) Mutta olemme nähneet muita rakenteellisia muutoksia. Irlannissa kriisinratkaisuviranomaiset ovat pyytäneet suurimpia pankkeja luomaan holding-yhtiöitä, joista alentamiskelpoinen velka lasketaan liikkeeseen. Näin tämä toiminta eriytetään operatiivisista yksiköistä velkakirjojen arvon alaskirjauksen ja muuntamisen helpottamiseksi. Olemme myös nähneet toimintojen sivuliikkeistämistä, mikä parantaa purettavuutta siinä mielessä, että se tekee helpommaksi toteuttaa kriisinratkaisustrategia, jossa kriisinratkaisutoimenpiteet kohdistetaan yhteen yhteisöön konsolidoivan emoyhteisön tasolla. Tämä Pohjoismaissa nähtävissä oleva trendi on kuitenkin lähtöisin pikemminkin pankkien tekemistä liiketoimintapäätöksistä kuin viranomaisten väliintulosta.
Jatkossa on mahdollista, että näemme perinteisen pankkitoiminnan ja muun pankkitoiminnan eriyttämistä, joko etukäteen purettavuuden varmistamiseksi tai kriisinratkaisun aikana toteutettuna. Kriisinratkaisuviranomaiset pitävät usein talletusten vastaanotto- ja maksujärjestelmäpalveluita kriittisinä taloudellisina toimintoina, koska asiakkaat eivät voi pitkään olla ilman näitä pankkipalveluita. Lainaaminen yrityksille on reaalitaloudelle ratkaisevan tärkeää. Terve lainasalkku myös tekee pankista houkuttelevan potentiaaliselle ostajalle. Mikäli houkutteleva lainasalkku sisältää asuntolainoja, ja pankki käyttää näitä pooleissa, mikä mahdollistaa katettujen velkakirjojen liikkeellelaskun, tämäntyyppinen rahoitus on sisällytettävä eriytettävään pakettiin. Esimerkiksi kaupankäynnin ja varainhoitotoiminnan eriyttäminen etukäteen toiseen pakettiin niin, että ne voidaan myydä ostajalle, joka saattaa löytää synergioita, tai varautuminen eriyttämään järjestämättömät lainat erilliseen omaisuudenhoitoyhtiöön saattaisi hyvinkin helpottaa kriisinratkaisuviranomaisten työtä kriisinratkaisun hektisinä tunteina.
Mutta voi olla, että tulemme myös näkemään muita vaihtoehtoisia tapoja toteuttaa rakenteellisia muutoksia pankeissa. Joissakin pankeissa kriisinratkaisuviranomaiset saattavat pitää tarpeellisena saada pankki keskittämään toiminta sen varmistamiseksi, että kriisinratkaisustrategia, jossa kriisinratkaisutoimenpiteet kohdistetaan emoyhteisöön, olisi toteutettavissa. Toisissa pankeissa saattaa olla hyödyllistä vahvistaa eri alaryhmien riippumattomuutta esimerkiksi maantieteellisten alueiden mukaan, mikä tekisi helpommaksi ottaa käyttöön kriisinratkaisustrategia, jossa kriisinratkaisutoimenpiteet kohdistetaan useampaan yhteisöön emoyhteisön asemesta. Joissakin pankeissa tukitoimintoihin liittyvät organisatoriset muutokset saattaisivat olla tarpeen kriittisten taloudellisten toimintojen käyttömahdollisuuden jatkuvuuden varmistamiseksi.
Lopuksi
Olemme päässeet pitkälle pyrkimyksessä varmistaa pankkien purkamismahdollisuus. Näin vähennetään implisiittistä valtion tukea niille pankeille, joita aiemmin pidettiin liian suurina kaatumaan. Luottoluokitusten nostot ovat pienempiä kuin ennen vuoden 2008 finanssikriisiä. Nyt luottoluokituslaitokset olettavat, ettei julkista rahaa useimmissa Euroopan maissa käytetä pankkikaatumisten yhteydessä. Näin ollen pankin rahoituksen hinnoittelu riippuu maksukyvyttömyyden todennäköisyydestä, tai tarkemmin sanoen siitä, että velkakirjojen arvon alaskirjaus ja muuntaminen yltää tiettyyn velkaluokkaan.
SRB julkaisi kesäkuussa 2022 yhteenvedon, joka kuvaa etenemistä kohti purettavuutta. Sen mukaan olemme päässeet sangen pitkälle pankkien tekemisessä sellaisiksi, että ne voidaan purkaa. (9) Vielä on kuitenkin jäljellä paljon työtä. SRB:n asettaman vuoden 2023 lopun määräajan lähestyessä saatamme nähdä pankkisektorilla konkreettisempia muutoksia, jotka ovat lähtöisin kriisinratkaisuviranomaisten tekemästä arviosta. Olemme valmiita tekemään tarvittaessa kovia päätöksiä.
Pääekonomisti Hanna Westman, korkeatason asiantuntijatyöryhmän avustaja aikanaan
--------------------
1) Liikasen raportti https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/liikanen-report-02102012_en.pdf
2) Korkean tason asiantuntijaryhmä antoi myös suosituksia liittyen bail-in-kelpoisiin velkainstrumentteihin, kaupankäynnin ja asuntoluotannon vakavaraisuusvaatimuksiin sekä pankkien hallintoon ja kontrolliin. Suositukset liittyen bail-in kelpoisiin velkainstrumentteihin on otettu huomioon kriisinratkaisukehikossa. Uusi luokka maksukyvyttömyyshierarkiassa on luotu osana lainsäädännöllisiä muutoksia 2018. Niin sanottuun Senior Non-Preferred (SNP) velkaan kohdistettaisiin tappioita omien varojen jälkeen, mutta ennen vakuudettomia seniorivelkoja. Suurimpien pankkien on koko ajan pidettävä taseessaan vähimmäismäärä alisteista velkaa. Niin sanottujen Total Loss Absorption Capital (TLAC) instrumenttien ristiinomistus on estetty maailmanlaajuisen rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten (G-SII) keskuudessa. Euroopan pankkiviranomainen EBA tutkii ristiinomistuksen laajuutta muiden pankkien välillä. Kriisinratkaisuviranomaiset ottavat huomioon bail-in välineen toteuttamisen vaikutukset sijoittajiin ja siitä mahdollisesti syntyvät tartuntariskit osana yleisen edun arviointia. Viranomaisilla on mahdollisuus harkinnanvaraisesti sulkea pois velkaeriä bail-inistä rahoitusvakauden uhan välttämiseksi. Korkean tason asiatuntijatyöryhmän muut suositukset löytyvät muista lainsäädäntöaloitteista. Kaupankäyntitoiminnan pääomavaatimuksia on tarkennettu ja kiinteistölainoista aiheutuvia riskejä on vähennetty makrovakaustoimenpitein. Pankkien hallintoa ja kontrollia on edistetty erityisesti 2014 perustetun yhteisen valvontaviranomaisen (SSM) toimesta.
3) EU pankkisektorin rakenneuudistus https://finance.ec.europa.eu/banking-and-banking-union/banking-regulation/structural-reform-eu-banking-sector_en
4) SRB odotukset pankeille https://www.srb.europa.eu/en/content/expectations-banks
5) EBA ohjeistus liittyen kriisinratkaisun toteutettavuuden varmistamiseen https://www.eba.europa.eu/sites/default/documents/files/document_library/Publications/Guidelines/2022/EBA-GL-2022-01%20Guidelines%20on%20resolvability/1025905/Final%20Report%20on%20Guidelines%20on%20improving%20resolvability%20for%20institutions%20and%20resolution%20authorities%20%282%29.pdf
6) Pankkiunionissa suunnitellaan kriisinratkaisun varaan konkurssin sijaan noin 60:lle kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten vastuulla oleville, vähemmän merkittävälle laitokselle.
7) SRB toiminnallinen ohje eriytettävyydestä osittaisen siirron välineiden yhteydessä, lokakuu 2021 https://www.srb.europa.eu/en/content/srb-publishes-guidance-separability-banks-time-crisis
8) Rakenteellisiin uudistuksiin oli ryhdytty Yhdysvalloissa, missä kaupankäynti omaan lukuun eriytettiin keskuspankin entisen pääjohtajan Paul Volckerin mukaan nimetyn säännön mukaisesti sekä Isossa-Britanniassa, missä Sir John Vickersin vetämän työryhmän ehdotuksesta kotimainen peruspankkitoiminta eriytettiin kansainvälisestä toiminnasta.
9) SRB lehdistötiedote 7.7.2022 https://www.srb.europa.eu/en/content/srb-publishes-resolvability-assessment-and-heat-map
