Blogi: Pienet ja keskisuuret pankit pankkiunionissa – millaisia ne ovat?
Viime vuosina on puhuttu paljon pienistä ja keskisuurista pankeista, ainakin rahoitusvakausviranomaisten kesken. Miten ne pärjäävät kilpailussa suurempien pankkien kanssa? Onko niiden liiketoimintamalli kannattava ja onko niiden varainhankinta vakaalla pohjalla? Onko niillä tarvittavat resurssit ja kyvykkyys kehittää toimintaansa jatkuvasti muuttuvassa maailmassa? Onko sääntely ja valvonta mitoitettu tarkoituksenmukaisesti – minimoiko se toiminnasta mahdollisesti syntyviä ulkoisvaikutuksia pitäen kuitenkin pankeille siitä syntyvän työtaakan kohtuuden rajoissa? Ja onko viranomaisilla sopivat työkalut ratkaista mahdollisia ongelmia pienissä ja keskisuurissa pankeissa tehokkaasti?
Keskustelu sai lisää vauhtia keväällä 2023. Maaliskuussa yhdysvaltalaisessa mittakaavassa keskisuuret, tiukemman sääntelyn ja valvonnan ulkopuolella olleet, mutta alueellisesti merkittävät Silicon Valley Bank, Signature Bank ja First Republic Bank kaatuivat. Huhtikuussa Euroopan komissio julkaisi ehdotuksensa kriisinratkaisukehikon ja talletussuojan muuttamisesta, jotta se olisi tarkoituksenmukaisempi pienille ja keskisuurille pankeille (Crisis Management and Deposit Insurance, CMDI) (1). Näiden tapahtumien samanaikaisesta ajoituksesta huolimatta CMDI ei ole reaktio kevään pankkikriiseihin, vaan ehdotus on ollut pitkään komissiossa työn alla.
Yhteinen kriisinratkaisuneuvosto (Single Resolution Board, SRB) toi keskusteluun tärkeää taustatietoa lokakuun alussa 2023. Se julkaisi ensimmäisen raporttinsa (2) kansallisten kriisinratkaisuviranomaisten vastuulla olevista niin kutsutuista vähemmän merkittävistä laitoksista (less significant institutions, LSI). Kansalliset viranomaiset vastaavat LSI-laitosten kriisinratkaisusuunnittelusta ja tekevät tarvittavat päätökset ongelmatilanteessa. SRB:n tehtävänä on varmistaa ja ohjata, että sääntelyä ja ohjeistusta sovelletaan yhdenmukaisesti kaikkiin pankkeihin pankkiunionissa.
Vertailutiedon tuominen julkisuuteen laajan raportin muodossa on yksi tapa lisätä SRB:n LSI-seurantatyön vaikuttavuutta ja läpinäkyvyyttä. Lisäksi SRB edistää yhdenmukaisuutta tuomalla kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset saman pöydän ääreen säännöllisesti. Näissä tapaamisissa jaetaan kokemuksia ja keskustellaan siitä, miten toimintatapoja voisi kehittää. Tulevaisuudessa toteutetaan myös simulaatioita yhdessä, eli harjoitellaan sitä, miten toimitaan pankin ongelmatilanteessa.
Kansallisten viranomaisten vastuulla olevat pankit
Pankkiunionissa on noin 2 000 LSI-laitosta. SRB:n raportti näistä laitoksista osoittaa, että kyseessä on heterogeeninen joukko. On erittäin pieniä vähittäispankkitoimintaan keskittyviä pankkeja, joiden taseet ovat alle 100 miljoonaa euroa. Toisessa ääripäässä on noin 30 miljardin euron taseen omaavia pankkeja, jotka ovat hajauttaneet toimintansa monelle liiketoiminta-alueelle (3). Valtaosa pankeista on taseeltaan alle 5 miljardia. Yli kolmasosa LSI-laitoksista on osuuskuntamuotoisia pankkeja, jotka toimivat itsenäisesti verrattain löyhissä verkostoissa. Kyseiset verkostot ovat tavallisia Itävallassa, Saksassa ja Italiassa. Suomessa osuuskuntamuotoiset pankit toimivat tiiviimmin yhteenliittymänä. Siten suomalaisia yhteenliittymän jäsenpankkeja ei kohdella erillisinä laitoksina tässä tarkastelussa, vaan kriisinratkaisusuunnittelu tapahtuu ryhmätasolla.
LSI-laitokset rahoittavat toimintaansa pääasiassa talletuksilla. Talletussuojan piirissä olevien talletusten osuus kotitalouksien ja yritysten kaikista talletuksista on keskimäärin 56 %. Luonnollisesti talletuskannan rakenne vaihtelee asiakaskunnan mukaan. Silloin kun toiminnan painopiste on pankkipalvelujen tuottaminen pk-yrityksille ja suuryrityksille, suurempi osa talletuksista on talletussuojan ulkopuolella. Tämä johtuu siitä, että yrityksillä on yleensä yli 100 000 euroa tilillään. Tästä syystä yritykset siirtävät herkemmin talletuksia pankista toiseen, jos ne epäilevät, että pankissa on ongelmia.
Toki myös moni kotitalousasiakas nostaisi rahansa ”napin painalluksella” mobiilipankissa, jos huhut ongelmista lähtisivät liikkeelle sosiaalisessa mediassa. Näin todennäköisesti tapahtuisi, vaikka talletussuoja on olemassa ja varmistamassa, että asiakas saa rahansa seitsemässä työpäivässä pankin konkurssin yhteydessä, tai vaikka talletustoiminnon jatkuvuus turvattaisiin kriisinratkaisussa, jos viranomaiset soveltaisivat sitä menettelyä konkurssin sijaan. Tekninen kehitys on johtanut siihen, etteivät kotitaloustalletuksetkaan ole välttämättä niin pysyvää rahoitusta, kuin mitä aikaisemmin oletettiin.
Talletusten lisäksi LSI-laitokset rahoittavat usein toimintaansa pääosin omilla varoillaan, eli osakepääomalla ja voittovaroilla. Velkainstrumenttien liikkeellelasku on SRB:n LSI-raportin mukaan yleistä ainoastaan joissain pankkiunionin maissa, muun muassa Suomessa. Tämän taustalla on monta tekijää. Markkinavarainhankinta vaatii omanlaistaan toiminnallista kyvykkyyttä, johon pienempien pankkien rahkeet eivät välttämättä aina riitä. Markkinavarainhankinta on myös talletusrahoitusta kalliimpaa. Sijoittajia kiinnostavat ensisijaisesti isot, markkinoilla pitkään toimineet pankit ja euromääräisesti riittävän suuret liikkeellelaskut. Velkainstrumentteihin kohdistuva kokonaiskysyntä ei välttämättä yllä pienimpien pankkien pieniin liikkeellelaskuihin.
Kriisinratkaisustrategia noin 70 pankille
SRB:n LSI-raportissa kerrotaan siitä, miten kansalliset kriisinratkaisuviranomaiset todennäköisesti toimisivat, jos LSI-laitos on kaatumassa tai todennäköisesti kaatumassa. Kriisinratkaisun toteuttaminen konkurssin sijaan on arvioitu olevan yleisen edun mukaista 68 LSI-laitoksen kriisinratkaisusuunnitelmassa. Yleisin syy sille, että kriisinratkaisuviranomainen haluaa suunnitella kriisinratkaisun varaan on se, että pankin konkurssi vaikuttaisi rahoitusvakauteen negatiivisesti. Nähdään, että konkurssi vaikuttaisi muihin pankkeihin suoraan esimerkiksi sitä kautta, että niiden sijoitukset ongelmissa olevan pankin velkainstrumentteihin kirjattaisiin alas tappioiden kattamiseksi. Lisäksi arvioidaan, että on olemassa myös epäsuoria negatiivisia vaikutuksia. On esimerkiksi mahdollista, että tallettajat ja sijoittajat huolestuisivat myös muiden pankkien taloudellisesta tilasta erityisesti silloin, jos näiden liiketoimintamalli on samannäköinen kuin ongelmissa olevan pankin. Tällöin myös muissa pankeissa saattaisi alkaa talletuspako.
Monesti kriisinratkaisuviranomainen arvioi myös, että talletus- ja maksupalvelutoiminnot ovat kriittisiä pankin asiakkaille. Konkurssin aiheuttaman häiriön vaikutus olisi suuri, eikä asiakkailla olisi mahdollisuutta saada vastaavaa palvelua toiselta pankilta riittävän nopeasti häiriön vaikutusten vähentämiseksi. Reaalitalouden kannalta on myös tärkeää, että luotonannon jatkuvuus varmistetaan soveltamalla kriisinratkaisua niihin pankkeihin, joissa tämä toiminta on merkittävää.
Kriisinratkaisustrategian omaavia LSI-laitoksia on monessa pankkiunionin maassa kahdesta viiteen. Yhdessä jäsenmaassa niitä on kymmenen ja yhdessä jopa 16. Myös näiden pankkien joukossa kirjo on laaja. Pankkien koko vaihtelee suuresti sekä taseen loppusummalla mitattuna että suhteessa jäsenmaan bruttokansantuotteeseen. Joukossa on hajautettuja pankkeja, vähittäispankkitoimintaan keskittyviä pankkeja, säästöpankki- ja osuuskuntaryhmiä sekä esimerkiksi tukkuvarainhankintaan erikoistuneita pankkeja.
Kriisinratkaisusuunnitelmassa kriisinratkaisuviranomainen määrittelee pankin ominaispiirteiden pohjalta, mitä kriisinratkaisuvälinettä se ensisijaisesti soveltaisi, jos pankki on kaatumassa tai todennäköisesti kaatumassa. SRB:n vastuulla olevien SI-laitosten joukossa ensisijainen kriisinratkaisuväline on melkein aina omien varojen ja velkojen alaskirjaus ja muuntaminen eli bail-in. LSI-laitosten kriisinratkaisusuunnitelmissa varaudutaan melkein yhtä usein liiketoiminnan myyntiin kuin bail-in-välineen soveltamiseen. Pankin myynti kriisinratkaisun vaatimassa nopeutetussa aikataulussa on helpompaa, jos pankki on pienempi ja sen liiketoimintamalli on yksinkertaisempi.
Riippumatta ensisijaisesta kriisinratkaisuvälineestä kaikille LSI-laitoksille asetetaan omien varojen ja hyväksyttävien velkojen vähimmäisvaatimus (minimum requirement of own funds and eligible liabilities, MREL). Kriisinratkaisustrategian omaaville LSI-laitoksille asetettu MREL-vaatimuksen taso, sisältäen myös valvojan asettaman kokonaislisäpääomavaatimuksen (combined buffer requirement, CBR) (4), on keskimäärin 24,8 % laitoksen kokonaisriskin määrästä. Alin jäsenmaakohtainen keskiarvo on 20,0 % ja ylin 36,5 %. SI-laitosten joukossa vastaavalla tavalla asetettu MREL-vaatimus on keskimäärin 27,0 %.
Kriisinratkaisustrategian omaavat LSI-laitokset täyttävät MREL-vaatimuksen pääosin ydinpääomalla. MREL-kelpoisista veloista 66 % on ydinpääomaa, 6 % on pääomakelpoisia velkainstrumentteja (AT1 ja T2), 8 % on alisteista velkaa ja 11 % on seniorivelkaa. Osa pankeista täyttää MREL-vaatimuksen yli vuoden pituisilla talletuksilla, jotka ovat talletussuojan ulkopuolella eivätkä ole etuoikeutettuja, eli ne eivät ole kotitalous- tai pk-yritysasiakkaiden talletuksia.
MREL-vaatimuksen täyttäminen omilla varoilla voi olla kriisinratkaisuviranomaisen näkökulmasta haastavaa. Osa pääomasta on mahdollisesti käytetty tappioiden kattamiseen ennen kriisinratkaisua. Tällöin tilaa bail-in-välineen soveltamiseen on vähemmän. On todennäköisempää, että bail-in joudutaan kohdentamaan myös talletuksiin, jotka ovat talletussuojan ulkopuolella, jotta saadaan pankin vakavaraisuus riittävän korkealle tasolle pankin elinkelpoisuuden varmistamiseksi. Tällaista tilannetta varten on tärkeää, että CMDI:ssä luodaan uusi tapa rahoittaa liiketoiminnan myyntiä kriisinratkaisun yhteydessä (5). Tästä syystä olisi myös tärkeää, ettei jatkossa olisi mahdollista täyttää MREL-vaatimusta talletuksilla.
Lopuksi
Pienillä ja keskisuurilla pankeilla on tärkeä rooli Euroopassa. Niillä on erilaisia liiketoimintamalleja, ja rahoitusvakauden kannalta on tarkoituksenmukaista, että näin on myös jatkossa. Jos kaikki pankit näyttäisivät ihan samanlaisilta, ulkoinen shokki vaikuttaisi niihin samalla tavalla. Ja tällöin on mahdollista, että ne olisivat kaikki samaan aikaan ongelmissa. Monimuotoisuus lisää myös pankkisektorin vastustuskykyä.
Kriisinratkaisuviranomainen ottaa työssään huomioon pankkien monimuotoisuutta. Pankkien ominaispiirteet vaikuttavat siihen, minkä kriisinratkaisuvälineen käyttöön ensisijaisesti varaudutaan. On kuitenkin mahdollista, että suunnitelmia pitää matkan varrella tarkentaa. Ongelmien taustalla olevat syyt sekä vallitsevat olosuhteet taloudessa ja markkinoilla vaikuttavat siihen, mitä kriisinratkaisuvälinettä on tarkoituksenmukaista käyttää kyseisessä tilanteessa. Sen vuoksi on tärkeää, että kriisiratkaisustrategian omaavat LSI-laitokset edistävät kaikkia purettavuuden dimensioita – tappionkantokykyä, likviditeettiä ja varainhankintaa kriisinratkaisussa, toiminnallista jatkuvuutta, tietoaineistojen toimittamista, eroteltavuutta ja uudelleenjärjestämiskykyä sekä kriisinratkaisutoimia tukevaa hallintoa ja kriisiviestintää. Myös kriisinratkaisuviranomaiset kehittävät jatkuvasti kriisihoitovalmiuksiaan. Lisäksi toimintaa ohjaavaa lainsäädäntöä on syytä edelleen tarkentaa, jotta viranomaisten työkalupakista löytyy välineet, jotka sopivat myös talletusrahoitteisen LSI-laitoksen ongelmatilanteen ratkaisemiseen.
Konkurssi on myös jatkossa varteenotettava vaihtoehto LSI-laitoksen ongelmatilanteen hoitamiseksi. SRB on arvioinut (6), että 26 LSI-laitoksen strategia muuttuisi konkurssista kriisinratkaisuun, jos CMDI:ssä ehdotetut muutokset yleisen edun arvioon toteutuisivat. Pankkiunionissa olisi tämän arvion mukaan noin 100 kriisinratkaisustrategian LSI-laitosta. Monen, eli noin 1 900 LSI-laitoksen kaatumisen yhteydessä viranomaiset antaisivat pankin poistua markkinoilta konkurssin kautta. Tällöin kansallisesti toimivan talletussuojajärjestelmän vastuulla on varmistaa, että tallettajat saavat rahansa takaisin seitsemässä työpäivässä. LSI-laitosten on puolestaan varmistettava, että niillä on valmius raportoida maksatusta varten tarvittavat tiedot lyhyellä varoitusajalla.
pääekonomisti Hanna Westman
--------------------
1) Komission lehdistötiedote 18.4.2023
2) SRB:n lehdistötiedote 5.10.2023
3) Pankki määritellään merkittäväksi laitokseksi (significant institution, SI), jos sen tase on yli 30 miljardia euroa. Jokaisessa pankkiunionin jäsenmaassa määritetään ainakin kolme suurinta pankkia SI-laitokseksi riippumatta niiden koosta. Lisäksi, jos pankkiunionissa toimivalla pankilla on tytäryhtiöitä toisessa pankkiunionin maassa, vastuu pankista on SRB:llä, eikä kansallisella kriisinratkaisuviranomaisella.
4) Valvojan asettama kokonaislisäpääomavaatimus ei ole osa varsinaista MREL-vaatimusta, mutta kriisinratkaisuviranomainen voi vaatia, että pankki rajoittaa voitonjakoa, jos pankki ei MREL-vaatimuksen lisäksi täytä tätä puskuria.
5) Ks. Rahoitusvakausviraston blogi CMDI-ehdotus Rahoitusvakausviraston puntarissa
6) SRB EKP CMDI -seminaarin esitykset 18.10.2023
