Blogi: CMDI-ehdotus Rahoitusvakausviraston puntarissa

Komissio antoi 18.4.2023 pitkään odotetun ehdotuksensa kriisinratkaisudirektiivin, kriisinratkaisuasetuksen ja talletussuojadirektiivin muuttamisesta. Ehdotus tunnetaan CMDI-ehdotuksena. Ehdotuksen pontimena on ollut havainto siitä, että voimassa oleva sääntelykehikko ei tarjoa välineitä pienten ja keskisuurten, talletusrahoitteisten pankkien taloudellisten kriisitilanteiden tarkoituksenmukaiseen hoitamiseen. Näiden pankkien ongelmia on hoidettu kehikon voimaantulon jälkeenkin kehikon ulkopuolisin järjestelyin, joita on rahoitettu julkisin varoin ja muiden pankkien enemmän tai vähemmän vapaaehtoisin tukijärjestelyin.

Keskeisenä ratkaisuna ongelmaan komissio esittää kriisinratkaisukynnyksen alentamista ja helpotusta talletussuojarahaston käyttämiselle kriisinratkaisun rahoittamiseen. Kriisinratkaisukynnystä alennettaisiin tarkastelemalla pankin toimintojen kriittisyyttä myös alueellisella tasolla ja ottamalla kriisinratkaisun tavoitteeksi kaikkien talletusten suojaaminen. Konkurssin vaikutuksia arvioitaessa olisi otettava huomioon myös konkurssissa todennäköisesti käytettävä julkinen likvidaatiotuki. Konkurssimenettely pitäisi valita vain silloin, kun siinä saavutetaan kriisinratkaisun tavoitteet paremmin kuin kriisinratkaisussa.

Talletussuojarahaston rooli kasvaa

Talletussuojarahaston käyttöä kriisinratkaisun rahoittamiseen edesautetaan sallimalla rahaston varojen käyttäminen myös laitoksen pääomittamiseen ja liikkeenluovutuksen vastaanottajan tukemiseen. Myös muiden kuin korvattavien talletusten siirron rahoittaminen sallittaisiin ja rajoitus, jonka mukaan kriisinratkaisun tukemiseen saa käyttää enintään 50 % rahaston tavoitetasosta, poistettaisiin. Olennainen on ehdotus sallia talletussuojarahaston käyttäminen liiketoiminnan luovutuksessa siltarahoituksena yhteisen kriisinratkaisurahaston (SRF) käytölle niissä tilanteissa, joissa SRF:n käytön edellytyksenä olevaa 8 % alaskirjausta tai muuntamista velkojen ja omien varojen määrästä ei voitaisi täyttää alentamatta tai muuntamatta talletuksia. Viimeaikaiset tapahtumat Yhdysvalloissa ovat muistutus siitä, että jo uhka siitä, etteivät talletukset olisi täysimääräisesti tallettajien käytettävissä, voi synnyttää talletuspaon.

Talletussuojarahaston käyttöedellytyksiä kriisinratkaisussa edesautetaan lisäksi niin, että korvattavien talletusten muita talletuksia parempi etusija konkurssissa ehdotetaan poistettavaksi, jolloin talletussuojarahaston takaisinkertymä vaihtoehtoisessa konkurssissa pienenisi ja rahastosta kriisinratkaisussa käytettävissä oleva määrä vastaavasti kasvaisi. Samaan suuntaan tähtää myös ehdotus vaihtoehtoisen konkurssin ja kriisinratkaisun talletussuojarahastolle aiheuttamien tappioiden laskemiseen ja vertailuun käytettävän ns. least cost -testin (LCT) muuttaminen. LCT:llä määritellään se tappio, joka talletussuojarahastolle syntyisi konkurssissa, jos pankki asetettaisiin kriisinratkaisun sijasta konkurssiin ja talletukset maksettaisiin tallettajille talletussuojakorvauksina. Talletussuojarahaston varoja voidaan käyttää kriisinratkaisun tukemiseen enintään tuon tappion verran. Ehdotuksen mukaan LCT:ssä otettaisiin jatkossa huomioon kaikki konkurssista aiheutuvat kustannukset, mukaan lukien epäsuorat kustannukset.

Sijoittajanvastuu vahvistuu entisestään

Rahoitusvakausvirastossa (RVV) on aina kannatettu sitä, että kriisinratkaisussa ensisijaisen vastuun laitoksen tappioista kantavat omistajat ja sijoittajat. Tämä varmistetaan sillä, että laitoksille asetetaan riittävän korkea MREL-vaatimus. Tämä on myös komission esityksen lähtökohta, eikä MREL-vaatimuksia esitetä alennettavaksi – päinvastoin. Ehdotuksen mukaan myös konkurssistrategian pankeille, joiden talletukset ennakoidaan konkurssissa siirrettäväksi toiselle laitokselle talletussuojarahaston tuella, pitää asettaa pääomavaatimusta korkeampi MREL-vaatimus.

Toisaalta konkurssistrategian omaavat pankit ollaan muutoin vapauttamassa tarpeettomasta, pääomavaatimuksen tasoisesta MREL-vaateesta, jota valvontaviranomainen joka tapauksessa seuraa oman roolinsa mukaisesti. Järjestelmätasolla MREL-vaatimukset kiristyvät, koska ehdotuksen myötä kriisinratkaisukynnys alenee ja yhä useampi pankki muuttuu strategialtaan konkurssipankista kriisinratkaisupankiksi, joille asetetaan pääsääntöisesti pääomavaatimukseen verrattuna kaksinkertainen MREL-vaade.

Ehdotuksessa esitetään erilliseen laskentaperiaatteeseen pohjautuvaa MREL-säännöstä pankeille, joiden kriisinratkaisustrategiaksi on suunniteltu liikkeenluovutusta tai varojen ja velkojen siirtämistä siltapankkiin. Tämä erityissäännökseen perustuva vaade voisi olla alempi kuin niiden pankkien vaade, joiden kriisinratkaisustrategia on bail-in, koska siirtostrategiassa ei tarvitse varautua pankin pääomittamiseen. Ehdotettu muutos ei kuitenkaan tarkoittaisi varsinaisesti MREL-vaateen alentamista, koska jo voimassa olevan sääntelyn ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston (SRB) MREL-politiikan mukaan MREL-vaade tulee määrätä sen tasoiseksi, että se riittää suunnitellun kriisinratkaisustrategian toteuttamiseen. Siirtostrategian pankeille voidaan siis nykyäänkin määrätä alempi MREL-vaade kuin bail-in-strategian pankille. Ehdotettu muutos täsmentää sitä, millä edellytyksillä ja millainen MREL-vaade siirtostrategiapankeille määrätään.

Komission esitys vahvistaa sijoittajavastuun toteutumista MREL-vaatimuksiin tehtävien muutosten lisäksi myös niin, että nykyään etuoikeudettomille suuryritysten, julkisyhteisöjen ja rahoitusalan toimijoiden talletuksille esitetään etuoikeutettua asemaa. Tällä varmistetaan se, että pankkien vakuudettomat joukkolainat alaskirjataan ja muunnetaan aina kokonaisuudessaan ennen mahdollista talletuksiin puuttumista tai talletussuojarahaston käyttöä.

SRF:n käyttökynnykseen ei komission ehdotuksessa esitetä muutoksia

RVV on yhdistetty kriisinratkaisu- ja talletussuojaviranomainen ja RVV:ssä on aina pidetty kriisinratkaisumenettelyä ja talletussuojaa kokonaisuutena, josta valitaan kuhunkin tilanteeseen sopivimmat välineet kriisin tehokkaaseen hoitamiseen. Ei ole pidetty tarpeellisena suosia tai välttää kriisinratkaisun tai talletussuojamaksatuksen soveltamista eikä kriisinratkaisu- tai talletussuojarahaston (SRF vs. talletussuojarahasto) käyttöä – lääke pitää valita taudin mukaan. Komission ehdotus on nyt viemässä järjestelmää tähän RVV:n toivomaan suuntaan madaltamalla kriisinratkaisun kynnystä ja luomalla edellytykset myös talletusrahoitteisten pankkien kriisinratkaisun rahoittamiseen tarvittaessa toimialan rahoittamasta rahastosta.

Pienempien talletusrahoitteisten pankkien ottaminen kriisinratkaisun piiriin on rahoitusvakauden kannalta kannatettavaa, mutta samalla pitää hyväksyä se, että ne usein täyttävät MREL-vaateensa pääasiassa omalla pääomalla. Vaikka pienemmillekin kriisinratkaisustrategialla varustetuille pankeille asetetaan vastaava MREL-vaade kuin suuremmille pankeille, omasta pääomasta koostuvana se voi sulaa ennen kriisiä. Uskottava kriisienhallintajärjestelmä edellyttää sitä, että myös näitä tilanteita varten on olemassa rahoituslähde, josta kriisinratkaisu voidaan tarvittaessa rahoittaa.

Ehdokkaita tällaisiksi ulkoisiksi rahoituslähteiksi uudistuksen kustannusten kattamiseen on kolme: valtio, SRF ja talletussuojarahasto. Kaksi ensin mainittua ovat poliittisesti poissuljettuja vaihtoehtoja ja kun jostain uudistuksen mahdollinen kustannus on kuitenkin katettava, jäljelle jää talletussuojarahasto. Sen jälkeen, kun sijoittajien vastuu on toteutettu täysimääräisesti ja talletuksiin ei voida tai haluta vakaus- tai tartuntavaikutusten vuoksi puuttua, talletussuojarahasto ei ole huono vaihtoehto tappion kattajaksi. Talletussuojarahasto on toimialan yhteisesti rahoittama ja kattaa kriisinratkaisussa saman tappion, jonka se joka tapauksessa kattaisi konkurssissa, jos pankkia ei asetettaisi kriisihallintoon. Jos haluat leipoa kakun, pitää rikkoa muutama kananmuna.

Neljäskin vaihtoehto kriisinratkaisun rahoittamiseen toki on olemassa. Se olisi vielä nykyistäkin laajempi, osin alentamiskelpoisilla veloilla katettava MREL-vaade pankeille. Se ei ole kuitenkaan todellinen vaihtoehto, jos nähdään, että talletusrahoitteisille pankeille on sijansa rahoitusmarkkinoilla ja liiketoimintamallien monimuotoisuus on rahoitusvakauden kannalta toivottavaa.

Kriisinratkaisun pitää olla siinä määrin joustava, että siinä pystytään käsittelemään kaikenlaisten pankkien kriisit, jos yleinen etu kriisinratkaisuun asettamista edellyttää. Hintana tästä on, että kriisinratkaisujärjestelmässä on jotenkin varauduttava myös siihen, että kaikissa tilanteissa talletusrahoitteisen pankin omat resurssit eivät riitä tappioiden kattamiseen eivätkä erityisesti toiminnan uudelleenpääomittamiseen kriisinratkaisussa, vaan siihen tarvitaan tukea rahastosta. Uskottava kriisinratkaisujärjestelmä vaatii tämän lisäpalikan, joka tällä hetkellä osittain siitä puuttuu, ja jonka puuttumisen takia pankkien ongelmia on kriisinratkaisun tai talletussuojakorvausten maksamisen sijaan hoidettu joissakin maissa erilaisissa kansallisissa, julkisista varoista tuetuissa menettelyissä.

Ehdotus talletussuojarahaston varojen käyttöedellytysten helpottamisesta kriisinratkaisussa palvelee nimenomaan uskottavaa kriisinratkaisua, sillä se tarjoaa laajemman kirjon välineitä erilaisten pankkien erilaisten kriisien hoitamiseen. Uudistuksen tavoitteena ei ole huonosti hoidettujen pankkien pelastaminen toimialalta yhteisesti kerätyin varoin.

Talletussuojarahaston käyttöedellytysten helpottaminen on nostanut esiin ymmärrettäviä huolia siitä, että se houkuttelee pankkien pelastamiseen rahastojen varoin. Kriisinratkaisu tarjoaa kuitenkin niin kylmää kyytiä pankin omistajille, sijoittajille ja johdolle, että kriisinratkaisuun pyrkiminen tuskin koskaan voi olla pankin omassa intressissä. Kriisinratkaisuviranomaiset tekevät ratkaisujaan rahoitusvakauden turvaamiseksi ja jos sen ylläpitäminen kriisinratkaisuviranomaisen arvion mukaan edellyttää kansallisen talletussuojarahaston käyttämistä, ottaen huomioon myös rahaston käytön muulle pankkisektorille aiheuttaman rasituksen ja rahoitusvakausvaikutukset, eikö rahaston käyttöä tällöin voi pitää perusteltuna?

Myös talletussuojadirektiiviin tulossa muutoksia

Talletussuojadirektiiviin on tehty lähinnä pieniä teknisiä muutoksia, joilla parannetaan ja sujuvoitetaan talletussuojajärjestelmän toimintaa. Ehdotus sisältää muun muassa julkisyhteisöjen talletusten ja rahoituslaitosten asiakasvaratalletusten ottamisen talletussuojan piiriin, viiden vuoden määräajan talletussuojarahastoa kohtaan esitettäville vaatimuksille, pidennetyn maksatusajan epäselville talletuksille, talletussuojarahaston rahoituslähteiden vapaamman käyttöjärjestyksen ja joustoja rajat ylittävien korvausten maksamiseen. Lisäksi ehdotus yhdenmukaiseksi least cost -testiksi talletussuojarahaston kaikille vaihtoehtoisille käyttötavoille tuo kaivattua yhtenäisyyttä talletussuojarahaston varojen käyttöön EU:ssa.

Ehdotuksessa on kuitenkin pari sellaista kohtaa, jotka eivät ainakaan sellaisenaan tunnu onnistuneilta. Ensimmäinen koskee talletussuojamaksujen siirtoa pankin kotivaltion vaihtumisen yhteydessä ja toinen asiakasvaratilien talletussuojaan ehdotetun muutoksen kattavuutta.

Kun pankki siirtyy jäsenvaltiosta ja talletussuojarahastosta toiseen, talletussuojarahastosta siirtyy nykysääntelyn mukaan vastaanottavalle rahastolle pankin edellisen 12 kuukauden aikana maksamat talletussuojamaksut. Tämä on osoittautunut ongelmalliseksi niissä tapauksissa, joissa talletussuojamaksujen kerääminen tapahtuu eri ajankohtina, jolloin on sattumanvaraista, mitä maksuja 12 kuukauden jaksoon osuu.

Ensi vuodesta alkaen uusi ongelma syntyy siitä, että talletussuojamaksuja ei enää juurikaan kerätä, kun talletussuojarahastot ovat saavuttaneet tavoitetasonsa. Siirtyvän pankin vanhaan rahastoon maksamia talletussuojamaksuja ei jatkossa käytännössä siirrettäisi miltään osin vastaanottavaan rahastoon, vaikka kaikki pankin talletukset siirtyvät sen vastattavaksi. Komission ehdotus tilanteen korjaamiseksi on se, että siirtymistä edeltävän 12 kuukauden aikana maksettujen maksujen sijaan siirrettäisiin tuona aikana erääntyneet maksut. Muutosehdotus ei korjaisi kumpaakaan ongelmaa. Kaikkien osapuolten oikeutetut intressit tulisi otettu paremmin huomioon, jos vastaanottavaan rahastoon siirrettäisiin siirtyvän pankin vanhaan rahastoon maksamat maksut sitä osin, kun ne ovat mahdollisen talletussuojakorvausten maksamisen tai muun rahaston käytön jäljiltä edelleen rahastossa jäljellä.

Rahoituslaitosten asiakasvarojen ottaminen talletussuojan piiriin erikseen ja omalla 100 000 euron asiakaskohtaisella enimmäiskorvausrajalla on kannatettava muutos, mutta muutoksen pitäisi koskea kaikkia asiakasvaroja, kuten vaikkapa asianajajan tai kiinteistönvälittäjän hallussa olevia asiakasvaroja.

Mitä ehdotuksesta jäi puuttumaan?

Suomen kansallisessa sääntelyssä kriisinratkaisuviranomaiselle on annettu toimivalta toteuttaa kriisinratkaisun kohteena olevien laitosten järjestelyjä sulautumisen ja jakautumisen muodossa, myös ryhmän sisäisinä järjestelyinä. Kriisinratkaisudirektiivistä ja asetuksesta tämä mahdollisuus puuttuu. Olisi järkevää, että tästä mahdollisuudesta säädettäisiin myös EU-säädöksissä.

Siltapankki-välinettä voisi täsmentää niin, että eksplisiittisesti sallittaisiin välineen käyttö myös pankin hallittuun alasajoon. Nykymuodossaan säännöksellä tähdätään pankin liiketoiminnan jatkamiseen tai myymiseen. Hallittu alasajo voisi joidenkin pienempien pankkien kohdalla olla toimivampi vaihtoehto kuin konkurssi tai liiketoiminnan myyminen. Jos pankki jatkaa kriisinratkaisun jälkeen toimintaansa itsenäisenä pankkina, sillä on ensimmäisinä kuukausina kriisinratkaisun jälkeen todennäköisesti vaikeuksia hankkia markkinaehtoista rahoitusta. Kriisinratkaisun toimivuuden varmistamiseksi tulisi edelleen parantaa SRF:n mahdollisuuksia tukea väliaikaisesti pankin likviditeettiä kriisinratkaisun jälkeen.

Kriisinratkaisuasetukseen ehdotetaan parannuksia SRB:n, Euroopan keskuspankin (EKP) ja komission väliseen tiedonvaihtoon. Ongelmaksi jäisi kuitenkin se, että EU-lainsäädäntö rajoittaa edelleen kansallisella tasolla kriisinratkaisussa tarvittavien, EKP:n ja SRB:n niin sanotusti omistamien tietojen jakamista Suomen Pankin, Finanssivalvonnan (Fiva) ja RVV:n välillä. Myös nämä rajoitteet tulisi poistaa EU-lainsäädännöstä.

Muutosehdotuksen yhtenä tavoitteena on suojata kriisinratkaisussa kaikkia talletuksia, eikä pelkästään korvattavia talletuksia. Tässä tarkoituksessa kaikille talletuksille esitetään parempaa etuoikeutta kuin tavallisille, etuoikeudettomille veloille. Tämän tavoitteen looginen seuraus pitäisi olla se, että talletukset eivät miltään osin ole MREL-kelpoisia. Tämä puolestaan parantaisi tappionkantokykyä, koska tarve harkinnanvaraisille poissulkemisille kriisinratkaisussa kriittisten toimintojen jatkuvuuden varmistamiseksi tai rahoitusvakaussyistä vähenisi, jolloin sijoittajanvastuun toteutuisi tehokkaammin.

Lopuksi

Elämme maailmassa jännitteistä aikaa ja Suomikin varautuu geopoliittiseen epävarmuuteen muun muassa hankkimalla puolustusvoimille uusia, tehokkaita hävittäjiä. Tällaista uhkakuviin ja mahdollisiin kriisitilanteisiin varautumista ja niiden ennaltaehkäisemistä tarpeellisia välineitä hankkimalla on yleisesti ottaen pidetty järkevänä.

CMDI-ehdotuksessa esitetään rahoitusmarkkinoiden epävakauden ehkäisemiseksi ja pienten ja keskisuurten laitosten kriisitilanteiden tarkoituksenmukaisemman hoitamisen mahdollistamiseksi kriisinratkaisun aloituskynnyksen madaltamista ja talletussuojarahaston varojen joustavampaa käyttöä kriisinratkaisun rahoittamiseen. Ehdotuksen myötä RVV:llä ja SRB:llä olisi aiempaa paremmat edellytykset turvata rahoitusmarkkinavakautta ja suojata tallettajia pankkien kriisitilanteissa.

kriisinratkaisuasiantuntija Harri Hämäläinen