Blogi: Kevään 2023 pankkikriisit – mitä voimme niistä oppia?

Kevään 2023 pankkikriisit Yhdysvalloissa ja Euroopassa olivat raskaita kokemuksia monelle. Huoli palveluiden jatkuvuudesta ja talletusten saatavuudesta asiakkaiden joukossa oli suuri. Pankeissa yritettiin paineen alla edistää toimia ongelmien ratkaisemiseksi. Viranomaiset joutuivat äärirajoille erittäin nopeasti kehittyneiden tilanteiden edessä. Maailmalla seurattiin tilanteita hermostuneesti ja muisteltiin viidentoista vuoden takaisia finanssikriisin alkuaikoja. Onneksi vältyttiin laajalta pankkikriisiltä. 

Yksittäisiä pankkeja kohdanneitten pankkikriisien hyvä puoli on, että ne antavat myös meille muille mahdollisuuden oppia. Mukana olleiden viranomaisten kokemusten perusteella voimme edelleen kehittää lähestymistapojamme ja parantaa valmiuksiamme hoitaa tilanne, jos se joskus kohdallemme osuu. 

Yksi lähestymistapamme kulmakivistä on Vakausneuvoston (Financial Stability Board, FSB) jäsenten vuonna 2011 hyväksymä listaus tehokkaan kriisinratkaisukehikon välttämättömistä ominaispiirteistä, ns. Key Attributes (1). Kesän aikana tämä yhteisö on tarkastellut kevään tapahtumia ja pohtinut sitä, miten olemassa olevaa kriisinratkaisukehikkoa tulisi saatujen kokemusten pohjalta tarkentaa. Lokakuussa julkaistiin työstä lukemisen arvoinen raportti (2). Tässä blogissa käyn läpi kolme raportissa esiin nostettua haavoittuvuutta nykykehikossa, joihin Vakausneuvosto tulee jatkossa paneutumaan. 

Talletuspaon riski ja tilanteen nopea kärjistyminen

Digitalisaatio on monessa mielessä hyvä asia. Mobiilipankit ja reaaliaikaiset maksamisen palvelut ovat asiakkaille hyödyllisiä. Varjopuolena on kuitenkin se, että pankin kohdatessa haasteita tilanne voi kärjistyä erittäin nopeasti. Tallettajan ei enää tarvitse jonottaa pankkikonttorin ulkopuolella, vaan rahojen nosto tililtä onnistuu etänä hetkessä. Samalla sosiaalisen median laaja käyttö on luonut huhujen ja sensaatiomaisten juttujen levittämiselle aivan uudenlaisen alustan. Ongelmatilanteen ratkaisemiseen jää viranomaisille häviävän vähän aikaa, jolloin myös lista käytettävissä olevista keinoista valitettavasti lyhenee. Paras lopputulema jää pahimmassa tapauksessa saavuttamatta. 

Talletussuojajärjestelmät on luotu, jotta vältyttäisiin talletuspaoilta. Talletussuoja ei kuitenkaan auta, jos suojan ulkopuolella on paljon talletuksia. Esimerkiksi yhdysvaltalaisissa kriisipankeissa valtaosa talletuksista oli talletussuojan ulkopuolella. Asiakaskunta oli lähinnä yrityksiä ja osa niistä piti erittäin suuria summia yksittäisissä pankeissa. Vaikka kyseisten pankkien velkarakenteet poikkesivat merkittävästi valtavirrasta, on huomioitava, että talletussuojan ulkopuolella olevien talletusten määrä on kasvanut viime vuosina myös yleisesti ottaen koko pankkisektorilla. Taustalla on muun muassa keskuspankkien elvyttävä politiikka (3) ja pandemianaikainen säästäminen. 

Tallettajien huolestuneisuutta voi vähentää nostamalla talletussuojan piirissä olevien talletusten maksimimäärää. Tämä ei kuitenkaan välttämättä ole paras ratkaisu. Se johtaisi esimerkiksi siihen, että talletussuojarahastoilla pitäisi olla selkeästi suuremmat varat. Pankkien maksamat talletussuojamaksut kasvaisivat vastaavasti. 

Valvoja voi kannustaa pankkeja vähentämään suojan ulkopuolella olevien talletusten määrää rajoittamalla niiden tallettaja-asiakaskeskittymiä tai kannustamalla asiakkaita pitämään talletuksia useammassa pankissa.  

Talletusten suojaa voi kasvattaa myös sillä, että pankkeja velvoitetaan rahoittamaan toimintaansa omien varojen lisäksi pitkäaikaisilla vakuudettomilla velkainstrumenteilla, jotka ovat alisteisia verrattuna talletuksiin. Näin riski siitä, että talletuksiin kohdistuu leikkauksia konkurssin yhteydessä, vähenee. Tämä toteutuu EU:ssa kaikissa pankeissa, joilla on kriisinratkaisustrategia. Niille asetetaan omilla varoilla ja hyväksyttävällä velalla täytettävä MREL-vaatimus, joka on vakavaraisuusvaatimusta korkeampi. Suuryritys- ja instituutioasiakkaiden talletukset ovat hyvin rajoitetusti hyväksyttävien velkojen piirissä. 

Talletusten suojaa voi edelleen kasvattaa muuttamalla velkahierarkiaa eli järjestystä, jolla tappioita jyvitetään velkojille konkurssin yhteydessä. Nykyään suuryritys- ja instituutioasiakkaiden yli 100 000 euron talletuksia kohdeltaisiin samalla tavalla kuin vakuudettomia velkainstrumentteja. Komission ehdotuksessa kriisinratkaisukehikon ja talletussuojan muuttamiseksi (Crisis Management and Deposit Insurance, CMDI) talletukset siirrettäisiin velkahierarkiassa seniorimpaan luokkaan verrattuna vakuudettomaan velkaan. Muutosehdotus on johdonmukainen sen kanssa, että pidemmän maturiteetin vakuudettomien velkainstrumenttien saatavuus ja hinnoittelu vähentää talletuksia paremmin moraalikatoa. Talletusasiakkaat reagoivat usein pankin ongelmiin siirtämällä rahansa toiseen pankkiin vasta tilanteen ollessa jo päällä eikä pienin liikkein aikaisemmassa vaiheessa. 

Keskustelussa talletussuojan riittävyydestä pitää myös muistaa kriisinratkaisukehikon rooli. Jos pk- tai suuryritystalletusten jatkuvuus nähdään rahoitusjärjestelmän vakauden kannalta välttämättömänä, kriisinratkaisu on konkurssimenettelyn sijaan yleisen edun mukaista. Samoin kriisinratkaisu on oikea vaihtoehto, jos nähdään mahdollisena, että pankin ongelmat tarttuvat epäsuorasti muihin samankaltaisiin pankkeihin uhaten rahoitusvakautta. 

Pankkien ja viranomaisten pitäisi pystyä hyvän sään aikana selittämään kaikki nämä seikat uskottavasti tallettajille, jotta ne vaikuttaisivat heidän käyttäytymiseensä myös kriisin keskellä. Yleisön parempi ymmärrys kriisinratkaisukehikosta ja talletussuojasta luo pohjan tehokkaalle kriisiviestinnälle. Viestintäsuunnitelmien ja yhteisesti sovittujen ulostulojen pitää olla valmiina ja niiden toimivuus tulee testata säännöllisesti yhteisissä harjoituksissa. Näin luodaan pohja uskottavalle viranomaistoiminnalle. 

Likviditeetti kriisinratkaisussa ja varautuminen ”uuteen elämään”

Kevään 2023 tapahtumat osoittivat jälleen kerran sen, että useimmiten luottolaitos kaatuu nopeasti kehittyvään likviditeettiongelmaan eikä hitaasti etenevään vakavaraisuusongelmaan. Likviditeettiongelmat voivat lisäksi jatkua kriisinratkaisun jälkeen uudelleenpääomituksesta huolimatta. Sijoittajat saattavat edelleen olla epävarmoja pankin taloudellisesta tilanteesta ja tulevaisuuden näkymistä, vaikka pankin vakavaraisuus olisi kriisinratkaisutoimenpiteillä palautettu korkealle tasolle. Tästä huolimatta voi kestää useampi viikko tai jopa kuukausi, ennen kuin pankki pystyy hankkimaan markkinaehtoista rahoitusta. 

Kriisinratkaisun jälkeen on erittäin tärkeää, että voidaan kertoa markkinoille ja suurelle yleisölle siitä, miltä pankki tulevaisuudessa näyttää ja miten toimintaa edelleen järjestellään tulevien kuukausien aikana. Tätä varten tarvittava uskottava uudelleenjärjestelysuunnitelma ei synny käden käänteessä. Pankkien ja kriisinratkaisuviranomaisten pitää kehittää myös sen laatimiseen tarvittavaa kyvykkyyttä vuotuisen kriisinratkaisusuunnittelusyklin yhteydessä. 

Pankeilla pitää olla operatiivinen valmius hankkia rahoitusta keskuspankkioperaatioista tai muista likviditeettitukijärjestelyistä. Myös tätä kyvykkyyttä on syytä testata simulaatioissa tulevien vuosien aikana. 

Kevään 2023 tapahtumat osoittavat myös sen, etteivät nykyisiin kriisinratkaisurahastoihin kerrytetyt varat välttämättä riitä, jos niitä jouduttaisiin käyttämään likviditeettituen tarjoamiseen erittäin suuren, maailmanlaajuisesti rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävän pankin kriisinratkaisun yhteydessä. On tarve muille varajärjestelyille tilanteen rauhoittamisen varmistamiseksi. Näiden perustamisesta ja soveltamisedellytyksistä pitää poliittisesti sopia etukäteen, erityisesti, jos kyse on ylikansallisesta järjestelystä. Näin vältetään tarve käydä keskellä kriisitilannetta kiireellisesti tiukkoja neuvotteluita tässä asiassa. 

Valmius toteuttaa useampi kriisinratkaisuväline

Kriisinratkaisusuunnitelmissa kuvataan se kriisinratkaisuväline, joka sopii parhaiten kyseiselle pankille huomioiden muun muassa liiketoiminnan rakenne, tappioinkantokyky ja toimintojen eroteltavuus. Ongelmatilanteessa pankin rakenne voi kuitenkin muuttua nopeasti ja nk. ensisijainen kriisinratkaisuväline ei välttämättä enää toimi. Syy pankin ongelmiin vaikuttaa myös kriisinratkaisuvälineiden toimivuuteen. Esimerkiksi likviditeettikriisissä omien varojen ja velkainstrumenttien alaskirjaus, eli bail in -välineen soveltaminen, ei oikein auta. Myös vallitseva toimintaympäristö vaikuttaa kriisinratkaisuvälineiden toteutettavuuteen.

Siten ensisijaisen kriisinratkaisuvälineen soveltamisen lisäksi pitää varautua vaihtoehtoisiin ratkaisuihin. Kriisinratkaisusuunnitelmissa pitää kuvata riittävän yksityiskohtaisella tasolla myös sitä, miten muita kriisinratkaisuvälineitä voitaisiin soveltaa. 

Pankkien ja viranomaisten valmiudet soveltaa kriisinratkaisuvälineitä ja tarvittaessa muuttaa suunnitelmaa lennosta ovat suuressa roolissa. Prosessien pitää olla määritelty ja testattu yhteisissä harjoituksissa. Harjoituksiin on tarkoituksenmukaista kytkeä mukaan myös arvonmäärittäjiä sekä kaupankäyntipaikkojen ja ulkoisten neuvonantajien edustajia. Jokaisen osapuolen on tiedettävä tarkalleen omat tehtävänsä ja yhteistyökuviot muiden tahojen kanssa kriisitilanteessa. Viimeaikaisten kokemusten valossa lähes kaiken tyyppisiin skenaarioihin pitää olla varautunut. 

Lopuksi

Kriisinratkaisukehikkoa ja talletussuojaa on kehitetty useamman vuoden ajan. Uutta opitaan jatkuvasti, kun kehitystyössä tulee eteen uusia ratkottavia kysymyksiä. Kehitystyö ottaa harppauksen eteenpäin aina, kun kehikkoa testataan joko etukäteen sovituissa harjoituksissa tai oikeassa elämässä tapahtuvissa tilanteissa. Vakausneuvoston raportti kevään 2023 pankkikriiseistä kuvaa tapahtumia varsin yksityiskohtaisesti ja esittää konkreettisia ehdotuksia siitä, miten pankkien ja viranomaisten valmiuksia tulisi edelleen vahvistaa. Kuva siitä, miten kehikkoa tulisi kehittää, on raportin lukemisen jälkeen hieman kirkkaampi. 

Pääekonomisti Hanna Westman

--------------------

1) FSB Key Attributes
2) FSB:n lehdistötiedote 10.10.2023
3) Acharya, V., Chauhan, R., Rajan, R. and Steffen, S. (2023): “Liquidity dependence and the waxing and waning of central bank balance sheets”, NBER Working Paper Series, No 31050, National Bureau of Economic Research