Blogi: Pankkiunionin yhteinen talletussuoja (EDIS) hakee yhä muotoaan

Pankkiunionin yhteisestä talletussuojasta (European Deposit Insurance Scheme, EDIS) on keskusteltu jo pitkään. Keskustelu vilisee vaikeaselkoisia termejä ja keskustelua etäämmältä seuraaville on saattanut jäädä epäselväksi, mitä vaihtoehtoja yhteisen talletussuojan järjestämiseksi on pöydällä. Tässä kirjoituksessa avataan hieman EDIS-keskustelun taustoja ja sitä, mikä EDIS:n myötä mahdollisesti muuttuisi.

Euroopan komissio antoi esityksensä EDIS:istä marraskuussa 2015 ja tämän jälkeen siitä on keskusteltu säännöllisesti. Merkittäviä edistysaskeleita asiassa ei ole otettu, mutta aihe on tällä hetkellä ajankohtaisempi kuin pitkään aikaan. Komissio järjesti kuluvan vuoden keväällä julkisen kuulemisen pankkien kriisinratkaisukehikon ja talletussuojan kehittämistä (Crisis Management and Deposit Insurance, CMDI) ja tähän liittyen eri maat, kansalliset talletussuojajärjestelmät, kriisinratkaisuviranomaiset, pankit ja pankkien etujärjestöt ovat tuoneet näkökulmiaan laajasti julkiseen keskusteluun.

Usein EDIS:iin viitataan pankkiunionin loppuunsaattamisena. EU:n pankkiunioniin kuuluu jo yhteinen valvontamekanismi (Single Supervisory Mechanism) sekä yhteinen kriisinratkaisumekanismi (Single Resolution Mechanism). Myös talletussuojaa säännellään EU:n tasolla, mutta talletussuojadirektiiviin perustuva talletussuojakehikko on toteutettu kansallisesti jäsenmaissa. Jokaisella jäsenmaalla on oma talletussuojajärjestelmänsä ja yhteinen talletussuoja puuttuu edelleen.

Komission ehdotuksessa vuodelta 2015 määriteltiin EDIS:n tavoitteeksi vahvempi ja yhtenäisempi talletussuoja euroalueella. Komission mukaan yhteinen talletussuoja vähentäisi talletussuojan haavoittuvuutta kansallisissa taloudellisissa shokkitilanteissa, sillä EDIS varmistaisi sen, ettei tallettajien luottamus pankkiin riipu pankin sijaintimaasta. Komissio korosti ehdotuksessaan myös pankkien ja valtioiden kohtalonyhteyden katkaisemista. Tällä tarkoitetaan edellisistä pankkikriiseistä tuttua tilannetta, jossa pankkien kotivaltiot ovat joutuneet pelastamaan kaatumassa olevia pankkeja verovaroin. Viimeisimpien vuosien varrella keskustelu EDIS:istä on täydentynyt myös tavoitteella siitä, että EDIS:illä ratkaistaisiin nykyisen kriisinratkaisukehikon haasteita liittyen erityisesti pienten ja keskisuurten pankkien kriiseihin.

Komission ehdotuksen jälkeen julkisessa keskustelussa on ollut esillä muutamia eri toteutusvaihtoehtoja. Vaihtoehdot eroavat toisistaan ennen kaikkea siinä, miten paljon yhteisvastuuta talletussuojan rahoituksessa käytetään. EDIS voisi perustua siihen, että talletussuojajärjestelmille aiheutuvat tappiot katetaan pankkiunionin alueella yhteisvastuullisesti tai siihen, että vain vähennetään talletussuojajärjestelmien riskejä. Riskien vähentämistä korostavassa toteutusvaihtoehdossa EDIS voisi turvata lyhyen aikavälin rahoituksen kansalliselle talletussuojarahastolle, mutta kansallisen rahaston olisi maksettava saamansa tuki takaisin EDIS:lle kriisin jälkeen. Itävalta ehdotti vuonna 2018 toimiessaan Euroopan Neuvoston puheenjohtajana EDIS:n toteuttamista hybridimallina. Tässä mallissa EDIS ei perustuisi alusta asti tappioiden jakamiseen vaan enemmänkin kyse olisi aluksi kansallisten talletussuojajärjestelmien riskien vähentämisestä rahoitusjärjestelmän kautta. Keskusteluissa on ollut esillä myös se, olisiko hybridimalli välivaihe ennen täysimittaiseen tappionkattamiseen eli yhteisvastuuseen perustuvan EDIS:n perustamista.

Vastatessaan komission CMDI-kuulemiseen eri toimijat julkaisivat samalla kantojaan siitä, millainen EDIS olisi heidän mielestään kannatettava. Komissio on myös julkaissut yhteenvedon konsultaatiovastauksista. Yhteenvedosta selviää hyvin se, mistä kysymyksistä eri toimijoilla on yhteisiä näkemyksiä ja toisaalta missä kysymyksissä näkemykset eroavat. Esimerkiksi yhteinen kriisinratkaisuneuvosto, SRB, joka toimii pankkiunionin EU-tason kriisinratkaisuviranomaisena, kannattaa sellaista EDIS:iä, jossa SRB toimisi EDIS-viranomaisena. SRB kannattaa myös kriisinratkaisun rahoittamista nykyistä enemmän talletussuojarahastojen varoilla ja EDIS:n ja yhteisen kriisinratkaisurahaston (SRF) yhdistettyä hallinnointia. Euroopan keskuspankki taas totesi konsultaatiovastauksessaan, että tavoitteena tulisi olla täyteen riskien jakamiseen perustuva malli, jossa yhdessä katetaan sekä likviditeettitarpeet että tappiot.

Myös RVV vastasi komission konsultaatioon. RVV näkee nykyisen kehikon pääsääntöisesti toimivana, mutta edelleen kehitettävääkin riittää. Koska kansallisten talletussuojajärjestelmien kapasiteetti on rajallinen ja talletussuojassa on edelleen eroja eri pankkiunionin maiden välillä, kannattaa RVV EDIS:in perustamista.

Haasteena EDIS:in valmistelussa on se, että eri maiden talletussuojajärjestelmät eroavat toisistaan. Osa järjestelmistä on julkisia ja osa taas yksityisiä. Myös järjestelmien tehtävät eroavat jonkin verran toisistaan ja järjestelmillä voi olla talletussuojakorvausten maksatuksen lisäksi muita keinoja suojata tallettajia. Joissakin maissa, kuten Suomessa, talletussuojarahaston varoja voidaan käyttää sellaisen järjestelyn rahoittamiseksi, jolla talletukset siirretään maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä toiseen pankkiin talletussuojakorvauksia maksamatta. Toisaalta joissakin maissa talletussuojajärjestelmä voi puuttua kriisiytyvään tilanteeseen ennakollisilla toimivaltuuksilla jo ennen pankin maksukyvyttömyyttä.

Ennen EDIS:in perustamista tulee ratkaista se, voidaanko tällaisia talletussuojakorvauksen maksamista täydentäviä tai korvaavia järjestelyjä rahoittaa yhteisestä talletussuojasta. RVV:n näkemyksen mukaan lakisääteisen, julkisen talletussuojajärjestelmän ei tulisi rahoittaa ennakollisia järjestelyjä. Mikäli talletussuojajärjestelmää EDIS:in perustamisen jälkeenkin voidaan käyttää tällaisiin toimiin, tulisi niiden olla täysin kansallisesti rahoitettuja ja lakisääteisen kehikon ulkopuolisia, eli käytännössä osallistuvien pankkien vapaaehtoisia järjestelyjä.

Tallettajan kannalta keskeiset talletussuojan peruspiirteet säilyvät ennallaan riippumatta EDIS:n toteutustavasta, sillä nämä on jo nyt harmonisoitu talletussuojadirektiivillä. EU:n laajuisesti tallettajat ovat pääsääntöisesti yhtä hyvin suojattuja, sillä 100 000 euron maksimikorvaussumma ja nopea 7 työpäivän talletussuojakorvausten maksatusaika ovat talletussuojan lähtökohtia kaikkialla EU:n alueella. Erojakin maiden välillä löytyy koskien esimerkiksi talletussuojakorvausten maksutapaa. Suomessa korvaukset maksetaan tilisiirroin, mutta joissakin maissa korvausten maksaminen hoidetaan esimerkiksi sopimuspankin kautta. Tällä hetkellä keskusteluissa mukana olevissa EDIS:in toteutusvaihtoehdoissa onkin lähtökohtana se, että kansallisilla talletussuojajärjestelmillä säilyy rooli ainakin korvausten maksamisessa.

Sen, minkälaiseksi EDIS lopulta muotoutuu, näemme tulevaisuudessa. Viimekädessä EDIS:n hallinnollinen rakenne, tehtävät ja rahoitus päätetään poliittisesti jäsenvaltioiden, komission ja Euroopan parlamentin välillä.

Fanni Teinilä, lakimies